«Las comunidades indígenas no dependen de un acto administrativo del Estado para existir»

La relación entre el Estado y los pueblos indígenas, desde sus orígenes, fue atravesada por la tensión y los desencuentros. El desconocimiento de los derechos indígenas por parte del Estado, más allá que desde hace décadas se encuentran en el material normativo existente, es fuente de permanentes conflictos. La reforma constitucional de 1994, hace 30 años, incorporó un inciso constitucional que reconoce derechos indígenas, entre ellos la personería jurídica de las comunidades indígenas.

Esta incorporación, en su momento, generó innumerables debates. Entre otros, preguntarse si el Estado debería tener la prerrogativa de conceder estas personerías, si éstas no son “formas occidentales” que no contribuyen a respetar la identidad cultural, si a pesar que están pensadas como “derechos” no se convierten en una carga para las comunidades y mutan en una suerte de obligación encubierta, que no redunda en un beneficio para quienes son los beneficiarios.

Por otra parte, la personería jurídica también significa un reposicionamiento dentro de un Estado que siempre los ha excluido como pueblos indígenas. En este marco, la instrumentación de este derecho se volvió central. Principalmente en un país federal, en donde la descentralización del poder y las autonomías provinciales son un eje insoslayable de cualquier análisis alrededor de los pueblos indígenas.

Lo que sucedió en la práctica, con desorden y heterogeneidad, fue la creación de registros en las provincias —no en todas— que dejaban atrás las formas clásicas de registro como asociaciones y que reconocían la especificidad de las comunidades indígenas como sujetos de orden público, adaptando su normativa a sus especificidades culturales. En algunos casos, como en Neuquén, la normativa local se apartó de la nacional y generó su judicialización y la intervención de la Corte Suprema de Justicia, que terminó dando la razón a las comunidades.

En estas líneas, sólo quiero referirme a los antecedentes de una resolución que se conoció en estos días, y que tiene como corolario la eliminación del Registro Nacional de las Comunidades Indígenas (Renaci), registro que se creó en 1995 por medio de la resolución 781, y que por medio de la resolución 4811/96 fijó los criterios para autorizar su inscripción. La medida del actual Gobierno deroga la resolución 4811/96 que honraba los compromisos constitucionales.

Las inscripciones nacionales, inevitablemente, se superpusieron con las instancias provinciales creadas a tal efecto, generando muchas dificultades prácticas, gestando en ocasiones escenarios de un desorden administrativo con fuertes repercusiones en la vida cotidiana de las comunidades indígenas. La exigencia de la personería jurídica para sustentar derechos, en desmedro de la preexistencia, fue una de las críticas más recurrentes. Sin embargo, las personerías también fueron utilizadas para posicionarse políticamente en un escenario siempre desigual.

En el contexto de la defensa de los derechos indígenas, se instaló la denominación del “doble comando” para referirse a la concesión de la personería jurídica nacional a una comunidad indígena en cabeza de una autoridad. Y la personería jurídica provincial a otra autoridad de la misma comunidad (ambas autoridades enfrentadas). interviniendo en disputas internas que se complicaban enormemente como consecuencia de esta doble personería, al no existir claridad acerca de si una personería se imponía sobre otra, o qué reglas deberían aplicarse frente a este tipo de contradicción (basta pensar en la comunidad Potae Napocna Navogoh en Formosa).

Como una nota adicional, se debe apuntar que existen provincias que históricamente han relegado a las comunidades indígenas, subordinándolas a políticas espurias (otra vez, es el caso de la provincia de Formosa) y que, para esas comunidades, el único camino posible de reconocimiento de sus derechos —entre otros, el de la personería jurídica— es el ámbito nacional.

Por ello, la existencia de un registro a nivel nacional abre la puerta a la efectivización de un derecho constitucional que, en ocasiones, se ve obstaculizado en las provincias en función de otros intereses que se alcanzan a costa de los derechos indígenas.

Impacto de las personerías jurídicas en los pueblos indígenas
Más allá del debate que se generó alrededor de la personería jurídica, está claro que desde 1994 es un derecho constitucional de las comunidades indígenas. También ha quedado claro, después de todas las discusiones que se suscitaron, que ésta es declarativa y no constitutiva. En otras palabras, las comunidades indígenas preexisten, y no dependen de un acto administrativo del Estado para existir. Un aspecto que no es trivial, en la medida que hasta la fecha se desconocen derechos de las comunidades indígenas por carecer de personería.

Las personerías jurídicas impactan en la relación del Estado con los pueblos indígenas. Éstos son reconocidos como sujetos colectivos y políticos y sus personerías jurídicas son de carácter público, lo que determina la concepción del Estado sobre los pueblos indígenas, y a la vez les reconoce identidad, derecho también reconocido por el inciso constitucional.

Ahora bien, en el ya tan mencionado artículo 75 inciso 17 de la Constitución se contempla que “las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones”. De allí la creación de registros provinciales y, también es en virtud de esta concurrencia, que la reciente resolución, en sus considerandos, afirma: “Que, la coexistencia de varios niveles de gobierno en un Estado federal exige necesariamente de la presencia de instrumentos que posibiliten y faciliten las relaciones intergubernamentales, en busca de la convergencia de voluntades que tiendan a la coordinación de materia de registración de comunidades indígenas cuya titularidad pertenece en común a ambos niveles (nacional y provincial)”.

Sin discutir este aspecto, y respetando las autonomías provinciales, es deseable que se establezcan criterios uniformes, pero éstos deben adecuarse a los estándares definidos en los instrumentos jurídicos internacionales vigentes, y asimismo en lo determinado por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Nunca debe ser regresivo en derechos, y mucho menos dejar librado a una interpretación imprecisa —o a una decisión discrecional de las provincias— cómo seguir gestionando la personería jurídica, en el entendido que estamos haciendo referencia a una relación siempre traumática —que es imposible restañar con estas decisiones unilaterales— y a una cuestión identitaria siempre en disputa.

Y si a decisión unilateral nos referimos, esta resolución que afecta inequívocamente a las comunidades indígenas, fue tomada sin respetar el derecho a la consulta. Dice el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT que cualquier medida administrativa o legislativa que sea susceptible de afectar a los pueblos indígenas debe ser consultada. Sin lugar a dudas, la disolución del Registro Nacional de Comunidades Indígenas lo es.

Esta vulneración del derecho a la consulta demuestra hasta qué punto el Estado nacional está dispuesto a ignorar los derechos indígenas, con el argumento falaz de que, en definitiva, lo que se quiere alcanzar es el fortalecimiento del Estado Federal y “que los organismos provinciales se encuentran en mejores condiciones para conocer las necesidades que tienen las comunidades indígenas en el ámbito de sus jurisdicciones”.

Esta decisión —expresada por resolución 53/24 del presidente del INAI— no sólo debilita un vínculo muy deteriorado, sino que sumerge en un conjunto de incertidumbres a las comunidades indígenas. Incertidumbres que se suman a las que ya existen, por ejemplo, alrededor del ejercicio del derecho a la propiedad comunitaria y a una ley especial que nunca llega, habilitando a que se persiga a las comunidades indígenas por usurpadores, algo que tiene lugar en la actualidad y que se repite con frecuencia.

Futuro incierto
En este estado de cosas, esta resolución está “invitando” a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a celebrar acuerdos para homogeneizar criterios para la inscripción, así como para las transferencias de las personerías registradas en la jurisdicción nacional. Aceptar esta invitación es una facultad de las provincias, no una obligación, por lo cual esto puede dar lugar a escenarios muy disímiles.

Provincias que ya han celebrado acuerdos interjurisdiccionales y otras que no, provincias que carecen de registros, provincias que pueden no querer hacerse cargo de las personerías registradas en su momento en el ya disuelto Renaci, y así, pueden pensarse otras situaciones que profundizan la desigualdad, y que provocan mayores angustias a comunidades que son hoy el foco de persecuciones.

También vale la pena mencionar que estos acuerdos no se encuentran exentos de dificultades, que intentan plasmar miradas políticas e ideológicas divergentes frente a los pueblos indígenas.

Es cierto que las consecuencias negativas de lo que en su momento se denominó “el doble comando” requería de una reorganización de los mecanismos de otorgamiento de las personerías. Asimismo, es relevante la determinación de criterios uniformes para otorgarlas (siempre consistentes con lo que dispone la normativa internacional), y así evitar el solapamiento de personerías.

Sin embargo, es incuestionable que la eliminación del Registro no es el camino. Que los criterios que deben seguirse son los que ya están establecidos normativa y jurisprudencialmente, y que, si de lo que se trata es de fortalecer el Estado Federal y las autonomías provinciales, en primer lugar se debe consultar a las comunidades indígenas —los afectados—. En segundo lugar, se debe planificar con la suficiente antelación y con el consenso de las provincias. En tercer lugar, se debe garantizar que en todas las provincias del país existan registros que cumplan con el derecho constitucional reconocido a las comunidades indígenas, registros que deben respetar los criterios antes mencionados.

En definitiva, las personerías jurídicas siempre han sido discutidas, denostadas o valoradas, pero han marcado la relación con el Estado en las últimas décadas. Toda ley es perfectible, y toda instrumentación puede ser mejorada. Pero no debe perderse de vista que el derecho a la consulta —como un derecho político y como una participación calificada de los pueblos indígenas— debe ser respetado. Y que cualquier medida como ésta debería ser consultada, decidida sin improvisaciones, y tomando todos los recaudos para garantizar el goce del derecho.

Nada de esto parece estar pasando en las decisiones que toma la actual gestión de Gobierno. El Estado nacional ha decidido profundizar la invisibilización de los pueblos indígenas. A través de la eliminación del Registro Nacional de Comunidades Indígenas se intenta negar las comunidades, sin entender de que existen, más allá de cualquier acto administrativo. Sin embargo, los que también existen son sus derechos, y el Estado parece haberse desatendido de sus obligaciones fundamentales. Tendremos que recordárselas una y otra vez.

*Abogada y Doctora en Derecho. Docente de posgrado en la Universidad de Buenos Aires (UBA) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Argentina). Es integrante de la Asociación de Abogadxs de Derecho Indígena (AADI) y miembro de la Comisión Directiva del Centro de Políticas Públicas para el Socialismo (CEPPAS).

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